Diplomarbeit von 2003 – zum Download:

Zwischen Zuckerbrot und Peitsche

Die grundlegenden Fragestellungen dieser Arbeit lauten: Wie funktioniert Drogenkontrolle? Und warum gehören manche Drogen kontrolliert? Die Antworten, die diese Arbeit liefern will, beziehen sich auf Aspekte der Drogenkontrolle in den Anbauländer von Drogenpflanzen. Als Beispiel dient in diesem Fall Laos in Südostasien mit seiner Opiumproduktion. Durch die verschiedenen Verfahren der Drogenkontrolle, die den Staat und das Leben der Bewohner „entwickeln“ wollen, soll Laos „drogenfrei“ werden. Als Ursache für den Anbau von Drogenpflanzen ist Armut als maßgeblicher Faktor identifiziert worden. Armutsbekämpfung sei gleich Drogenbekämfpung und umgekehrt, heisst es.

Die angewendeten Verfahrensweisen zur Drogenkontrolle lassen sich in drei Gruppen aufteilen: genuine Entwicklungsstrategien, wie ländliche Entwicklung und Pflanzensubstitution; repressive Massnahmen, wie Feldervernichtung und Bestrafung; drittens Programme zur Prävention und für den Entzug von Abhängigen. Das Drogenkontrollprogramm der Vereinten Nationen (UNDCP – heute UNODC) wandert auf einem Grat zwischen „Entwicklung“ und Repression. Es bietet Zuckerbrot und lässt mit der Peitsche drohen, um sein vorrangiges Ziel zu erreichen: die Ausrottung der jeweiligen Drogenpflanze.

Mit welcher Legitimation arbeitet das UNDCP? Diese Arbeit wird darlegen, wie es auf der Grundlage von moralischen Setzungen, die sich in diversen Gesetzestexten und völkerrechtlichen Bestimmungen widerspiegeln, seiner Arbeit nachgehen kann. Letztlich findet sich als philosophischer Überbau der Drogenkontrolle eine altbekannte dichotome Weltsicht von „Gut“ gegen „Böse“: Drogen sind „böse“ und Entwicklung ist „gut“. Deswegen wird dem „Bösen“ mit etwas „Gutem“ begegnet und ggf. wird es aktiv bekämpft. Es verwundert wenig, dass diese einfache Sichtweise des Schwarz-Weiss-Denkens in der Konzeptionalisierung des heutigen Prohibitionsregimes erkennbar ist. Seit dem Vorabend des 1. Weltkrieges war es ein von der Administration der USA betriebenes Projekt. Die Vereinigten Staaten konnten über die Jahre dabei auf Zustimmung und Unterstützung vieler Regierungen in West und Ost, in der 1., 2. und 3. Welt, bauen.

Wendet man sich nun Laos zu, wird deutlich, dass dort schwierige Voraussetzungen für die Implementierung von Drogenkontrolle herrschen: Laos ist eine sozialistische Volksrepublik mit Einparteienherrschaft. Die Presse ist zensiert, und Menschenrechte existieren nur auf dem Papier. Der Norden des Landes ist Teil eines traditionellen Opiumanbaugebiets, das in die Nachbarländer hineinreicht. Die Folgen des 1975 zu Ende gegangenen Krieges, der in unterschiedlicher Intensität 30 Jahre lang in Laos und den angrenzenden Ländern herrschte, wirken sich bis heute aus. Nicht zuletzt brachte er, wie in Vietnam und Kambodscha, die jeweiligen kommunistischen Parteien an die Macht und den Drogenhandel in der Region in Schwung. Der niedrige Lebensstandard im Land, die weitverbeitete Korruption der Regierung und eine Diskrepanz zwischen Städten und ländlichen Regionen tragen zur schwierigen Situation bei. In einem bis vor kurzem vom Weltmarkt abgekoppelten Land, das zu bedeutenden Teilen aus unwegsamen, gebirgigen Gebieten besteht, finden Drogenkontrolleure eine schwierige Aufgabe vor.

Bevor in dieser Arbeit auf die Situation und Möglichkeiten der Drogenkontrolle in Laos eingegangen wird, steht die Klärung dreier Bereiche an. Denn ohne die Ideengeschichte der Drogenkontrolle, ohne die Mechanismen und Instrumente der Kontrolle und ohne die Vorgeschichte und Situation in Laos zu kennen, lässt sich nicht verstehen, wie Drogenkontrolle als Entwicklungshilfe in Laos funktioniert. Mit „funktionieren“ ist gemeint, ob sie die gesetzten Ziele erreicht: Die Einstellung des Opiumanbaus und eine Besserung für die Lebenssituation der Anbauer.

Download: Zwischen Zuckerbrot und Peitsche – Drogen und Entwicklungspolitik in Laos von Lorenz Matzat, 2003

Der erste Teil dieser Serie (ak 488) betrachtete die Ideologie der internationalen Drogenpolitik.

Dabei handelt es sich um einen quasi religiösen Dogmatismus inklusive der üblichen Doppelmoral, die sich in der Ignoranz und Inkonsequenz gegenüber den Folgen der Drogen Nikotin und Alkohol zeigt. Dass die Grenze zwischen Droge und Medikament fließend ist, zeigt sich an der Bedeutung des Opiums für die Pharmaindustrie. Der legale Weltmarkt für Opiate, die für den privaten Gebrauch verboten sind, ist lukrativ und wird in der Drogenkampfrhetorik nie erwähnt. Egal ob legal oder illegal – beide Märkte sind dominiert von den Interessen der Industrieländer – unter deren EinwohnerInnen finden sich die größten Medikamenten-/Drogenkonsumenten. Die EinwohnerInnen der traditionellen Anbauländer organischer Drogenpflanzen kommen dagegen auch beim Thema Drogen meist nur in den Genuss sich “entwickeln” zu lassen.

Die Größe des illegalisierten Drogenweltmarkts ist umstritten. Die UN sprachen Ende der 1990er Jahre von 400 Milliarden US-Dollar, die im Drogenhandel jährlich umgesetzt werden. Das wären 8% des globalen Welthandels. Ernst zu nehmende Studien lehnen die UN-Zahl als wesentlich zu hoch ab und sprechen – je nachdem welche Faktoren man einbezieht – von Summen zwischen 25 und 280 Milliarden US-Dollar. Wichtig ist, welche Preise man als Grundlage für die Berechnung benutzt. Beispielsweise beträgt der Einkaufspreis von einem Kilo Kokain für den Export aus einem Andenstaat ca. 1.500 US-Dollar, der “Großhändler”-Preis in den USA liegt bei 18.000 US-Dollar und der Straßenverkaufspreis kann 120.000 US-Dollar erwirtschaften. Zudem ist es schwer möglich, einen Schwarzmarkt mit dem legalen Weltmarkt zu vergleichen, denn die Bedingungen sind äußerst ungleich, denn beim verbotenen Drogenhandel schlagen noch Transportumwege und Verluste, Bestechungen und Geldwäsche, Zwischenhändler und schwierige Organisationsbedingungen zu Buche.

Gleichwohl könnte man in Zeiten des viel gelobten Freihandels den illegalisierten Drogenweltmarkt als Musterschüler bezeichnen – wenn da nicht die widrigen Bedingungen der riskanten Handelschranken wären, die aus jahrelangen Haftstrafen oder sogar Todesstrafen bestehen. Ansonsten organisiert sich das Geschäft aber dank der “unsichtbaren” Hand des Marktes äußert flexibel; bestimmender Faktor ist die ungebrochene Nachfrage nach Drogen. Dabei kommt es über die Jahre zu einschneidenden Verschiebungen der Produktionsstätten und Handelsrouten, aber die Verfügbarkeit von Drogen für die Kunden ist weltweit kontinuierlich stabil geblieben. Dass die Produktion in Burma, dem zweitgrößten illegalen Opiumproduzenten auf dem Globus, seit Jahren schrumpft, wird beispielsweise von der internationalen Drogenkontrollbehörde als Zeichen ihres Erfolgs gefeiert. Zwei Umstände bleiben dabei jedoch unerwähnt: Das burmesische Heroin, das bis in die 1990er Jahre hauptsächlich den nordamerikanischen Markt abdeckte, ist fast gänzlich durch Heroin aus Mittel- und Südamerika ersetzt worden. Und zweitens haben sich die Drogengeschäftsleute in Burma dem neueren Marktsegment der Amphetamine zugewandt. Seit einem guten Jahrzehnt boomt im gesamten südost- und ostasiatischen Raum die Nachfrage nach den billigen Speedpillen. Mittlerweile werden sie in Milliardenmengen in Burma produziert.

Die Strafen, die wegen der Drogenprohibition drohen, sind jedoch gerade Ursache dafür, dass hohe Gewinnspannen auf dem illegalisierten Drogenmarkt zu erzielen sind. Es ist das Risiko, das die Preise hochtreibt. Deutlich wird das im Vergleich mit den Preisen der auf dem legalen Markt erworbenen Substanzen: Die Schweizer Regierung kaufte etwa 2001 ca. 25kg Heroin für die Vergabe an so genannte Schwerstabhängige. Sie zahlte dafür rund 120.000 US-Dollar – also knapp fünf Dollar für das Gramm mit 100%-Reinheitsgrad. Der Straßenpreis dieser Menge hätte für den privaten User auf dem Schwarzmarkt bei über 3 Mio. US-Dollar gelegen; das Gramm zum Preis von 100 US-Dollar und gestreckt auf eine Reinheit von 20 bis 40%.

Wo kauft die Schweizer Regierung eigentlich mal eben 25kg pures Heroin? In diesem Fall war der Weg zum Dealer nicht weit. Der Internationale Suchtstoffkontrollrat (INCB), eine Institution der UN mit Sitz in Wien, regelt den Anbau und Handel mit allen für den privaten Gebrauch verbotenen Drogen. Der INCB war 1968 eingerichtet worden und wacht seitdem über die Umsetzung und Einhaltung der drei Drogenkonventionen der UN, die mittlerweile nahezu jeder Staat dieser Erde unterzeichnet hat. Für wissenschaftliche und medizinische Zwecke dürfen die ansonst verbotenen Drogen unter Auflagen produziert und verwendet werden, weswegen der Bedarf eines Landes jährlich beim INCB angemeldet werden muss.

Musterschüler des Freihandels

Die Zwiespältigkeit des Begriffs “Droge” kann zu anscheinend widersprüchlichen Handlungen seitens PolitikerInnen und Verwaltungen führen. Sprachgeschichtlich meint “Drogerie” Geschäfte, die heutzutage hauptsächlich Hygieneartikel anbieten. “Droge” basiert etymologisch auf “trocken” und war einst eine Bezeichnung für getrocknete Kräuter, Gewürze und pharmazeutische Mittel. Das Gebaren des Suchtstoffkontrollrats, dessen Mitglieder im ersten Teil dieser Serie als “Hohepriester” der Kirche der Drogenprohibition beschrieben worden waren, geißeln jedes Jahr die Verstöße gegen die internationalen Drogenkonventionen und klagen über den “illegalen” privaten Drogenkonsum. Aber in der Tradition der Predigern oft eigenen Bigotterie handelt es sich bei dem INCB auch um den größten Dealer der Welt.

Der INCB verschiebt vor allem Opium und die aus ihm gewonnen Derivate. Von Kokain wird weltweit gerade einmal eine Tonne und von Cannabis 5,4 Tonnen für medizinische Zwecke benötigt. Wesentlich bedeutender ist der Bedarf an Kokablättern, den nur Peru legal decken darf. Mit Abstand der größte Abnehmer sind dafür die USA; im Jahr 2002 kauften sie 114 Tonnen Blätter. Sie werden nahezu ausschließlich für die Herstellung eines rauschstoffarmen Geschmacksstoffes für einen Softdrink namens Coca-Cola benötigt.

Der größte Dealer der Welt

Im globalen Kampf gegen die Drogen und vor allem gegen die “Heroinpflanze” Opium wird selten erwähnt, dass die legale Opiumlandwirtschaft im Jahr 2002 nahezu 5.200 Tonnen Opium produziert hat. Das waren 700 Tonnen mehr als der geschätzte illegalisierte Anbau im gleichen Jahr. Aus Opium werden von der Pharmaindustrie vor allem die Derivate Morphium und Codein gewonnen. Deutsche Firmen bestellten im Jahr 2003 knapp zwei Tonnen Morphium und gut siebeneinhalb Tonnen Codein; zu deren Herstellung bedurfte es 100 Tonnen Opium. Die Medikamentenhersteller in den USA orderten 129 Tonnen Morphium, 77 Tonnen Codein und 440 Tonnen Opium – benötigten also allein schon einen Anbau von insgesamt über 2.400 Tonnen Opium.

Die größten Anbauländer legalen Opiums waren im Jahr 2003 Australien (2.300 Tonnen), Frankreich (1.100 Tonnen), die Türkei (1.000), Indien (550 Tonnen) und Spanien (450 Tonnen). Dagegen wurde in Afghanistan im Herbst dieses Jahres eine Opiumernte von vermutlich über 4.000 Tonnen eingefahren, die Anbaufläche soll sich um 60% gegenüber dem letzten Jahr vergrößert haben. Die Drogenökonomie entsprach dort im Jahr 2003 über der Hälfte des Bruttoinlandproduktes von 2,3 Milliarden US-Dollar (zum Vergleich: Deutschland 1.900 Mrd. US-Dollar). Der Vorschlag, dem “Least-Developed-Country” Afghanistan eine Lizenz für den legalen Opiummarkt zu erteilen, verhinderten allerdings vor kurzem die jetzigen Anbaustaaten, die mit Ausnahme von Indien und der Türkei alles andere als traditionelle Opiumanbauländer sind. Alle gemeinsam haben jedoch wenig Interesse an Konkurrenz aus den “Entwicklungsländern” und halten an der Kriminalisierung der Drogenbauern in der “3. Welt” fest. Stattdessen kommen neben Afghanistan dafür auch Burma und die Kokaländer Peru, Bolivien und Kolumbien in den Genuss der so genannten Alternativen Entwicklung.

Das Konzept klingt schlüssig. Als Alternative zu den Drogenpflanzen sollen die Bauern einfach andere “cash crops” anbauen. Mit einer ganzen Palette von Entwicklungsbemühungen soll ihnen geholfen werden, sich dann etwa mit Spargel oder Kakao auf dem regionalen Markt oder sogar dem Weltmarkt zu behaupten. Ob in Zeiten von geschützten Agrarabsatzmärkten, über die bei WTO-Verhandlungen weiterhin gestritten wird, solch ein Ansatz aufgehen kann, muss hier offen bleiben. Jedenfalls meinen die Missionare diverser Entwicklungsorganisationen auf diese Weise der Drogenökonomie ein Schnippchen schlagen zu können. Im Kleinen kann das tatsächlich gelingen und Dörfern oder ganzen Regionen nützen.

Doch führte der Anreiz, in den Genuss von Entwicklungsgeldern zu kommen, mancherorts auch dazu, dass Bauern erst deswegen beginnen Drogenpflanzen anzubauen. Und bei den Regierungen der entsprechenden “Entwicklungsländer” führte es dazu, dass sie sich vollmundig dem “Kampf gegen Drogen” verschreiben. Einen Haufen Säcke Waschpulver als Kokain oder Heroin deklariert, lässt sich gut und einfach öffentlichkeitswirksam verbrennen. Oft gibt es aber mehr als deutliche Hinweise, dass Regierungsangehörige selbst in den Drogenhandel verwickelt sind, siehe beispielsweise Kolumbien oder Afghanistan. Und praktischerweise lassen sich die mit Entwicklungsgeldern erbauten neuen Straßen, die in bislang schwer erreichbare Gebiete der jeweiligen Länder reichen, für polizeiliche oder militärische Einsätze nutzen. So können über die neuen Wege einerseits Aufstandbekämpfungsmaßnahmen rollen, aber auch die Drogen komfortabler und schneller verschoben werden.

Problematisch ist auch, dass die Gelder für “Alternative Entwicklung” nur solange fließen, bis das Ziel erreicht ist: die Eliminierung des Drogenanbaus in einem bestimmten Gebiet. Langfristige Maßnahmen werden kaum finanziert. Die Entwicklungsgelder der Industriestaaten sind knapp bemessen und Verteilungskämpfen unter staatlichen Organisationen und NGOs des Nordens ausgesetzt. Zudem schwingt beim Konzept “Alternative Entwicklung” immer die Drohung mit, wenn es nicht funktioniert, wird mit Gewalt der Anbau unterbunden. Absurd wird es dann, wenn im Auftrag der USA Flugzeuge in den Anden großflächig Pflanzenvernichtungsmittel versprühen und so jahrelang mühsam gehegte alternative Entwicklungsprojekte in minutenschnelle eliminieren (mehr dazu im Teil 3). So bleibt den Bauern nicht einmal die Wahl zwischen Zuckerbrot und Peitsche, sie sind ohne Einfluss höheren Mächten ausgesetzt. Doch egal wie, der “Ballon-Effekt” führt beim Drogenanbau dazu, dass, wenn Druck ausgeübt wird, woanders eine Ausweitung stattfindet.

Zuckerbrot und Peitsche

Es gibt offensichtliche Parallelen zwischen der “Kirche” der Drogenprohibition und dem Glauben an “Entwicklung”. Beide sind Ideologien, die sich seit Jahrzehnten als unwirksam erwiesen haben, aber trotz offensichtlicher Mängel und Falschannahmen unangefochtene Konzepte bleiben. Beide gleichen sich in ihrer Borniertheit und dem Festhalten an ersichtlichen Irrungen: Entwicklung geht davon aus, dass unendliches wirtschaftliches Wachstum in einem endlich großen Ökosystem möglich wäre und dass Wachstum automatisch zu Wohlstand in einer Gesellschaft führt (”trickle down effect”). Drogenkontrolle, die nichts anderes meint als Prohibition, verbietet sich das Eingeständnis, dass Menschen Drogen konsumieren wollen und unter Umständen müssen. “Drogenfreiheit” ignoriert Alkohol und Tabak, die durch eine selektive Wahrnehmung und Ignoranz in weiten Teilen der Gesellschaft nicht als Drogen verstanden werden. Die Überzeugung, dass eine “richtige” Entwicklung nur hin zu Demokratie und freier Marktwirtschaft führen kann, ähnelt der ebenfalls unglaubwürdigen Überzeugung, dass nur das Streben nach einer “drogenfreien” Gesellschaft “richtig” sein kann.

Opfer der Drogenprohibition sind vornehmlich die Bauern in den Anbauländern. Abgesehen davon, dass ihnen das Recht abgesprochen wird, traditionelle Heil- und Nutzpflanzen anzubauen, werden sie kriminalisiert und teilweise regelrecht bekriegt. Um dies zu ändern, sollte nur ihnen zugestanden werden, die Landwirtschaft für die medizinische Nutzung von Drogenpflanzen zu betreiben. Das wäre selbst innerhalb der jetzt gültigen internationalen Drogengesetzgebung machbar. Besser wäre es aber, den Drogenkonsum weltweit zu legalisieren und zu regulieren. Dann hätten die Drogenbauern einen einzigartigen Vorteil auf dem sonst vom Norden beherrschten Agrarmarkt.

Lorenz Matzat

aus: ak – analyse + kritik – Zeitung für linke Debatte und Praxis / Nr. 489 / 19.11.2004

Zu Teil 3: Krieg, Drogen und der “War on Drugs”.